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  • 常士訚:多民族发展中国家的族际合作治理

    选择字号:   本文共阅读 166 次 更新时间:2019-03-14 01:18:18

    进入专题: 多民族发展中国家   族际合作   国家治理  

    常士訚  

       内容提要:多民族发展中国家是一个既与多民族发达国家相对,也与单一民族的发展中国家相对的政治共同体。这些政治共同体的民族国家建构还不成熟,内部为多重文化因素重叠所困。面对外部世界,尤其发达国家的挑战,这些国家在国际环境能够生存与发展的前提条件是自身内部的民族共生共存。在此背景下,这些国家将国家治理作为重要的政治主题,而族际合作治理作为一种新的实践和理念也就构成了其中的重要环节。亚洲和非洲一些国家在取得独立后,在此方面进行了带有各自特点的实践,为发展中国家治理增加了新的内容。运用定性分析和比较政治学方法,对多民族发展中国家治理中的族际合作治理的内涵、运行机制、表现形式和不同类型的研究,反映出族际合作治理对推进这些国家的民族共生与合作具有重要的价值。

       关 键 词:多民族发展中国家  国家建构  国家治理  族际合作

      

       自20世纪80年代后期苏联和东欧等国家发生剧变以来,一些多民族国家相继发生了政治动荡,甚至国家分裂。然而也有一些多民族国家民族矛盾得到缓和,重新实现了和平、合作与发展。笔者以为,在处理这些民族的矛盾过程中,多民族发展中国家在各自的国家治理体系中已经安排或建立起来的族际合作治理机制发挥了重要作用。在此方面,在亚洲有新加坡的“少数民族团体权益委员会”“宗教和谐总统委员会”“人民协会制度”,马来西亚的“民族政党联盟”,印尼的“建国五原则”,印度的“二级联系网络”“合作联邦制”“合作社”;在非洲有博茨瓦纳的“酋长会议”,索马里的“参与程序”,南非的“种族和解委员会”“合作决策”“参与民主”,尼日利亚的“联邦上诉法院内伊斯兰教法审判庭”,卢旺达的“社区发展委员会”等,较为典型。

       实际上,就政治学或比较政治学研究领域而言,不少学者结合多民族国家,尤其多民族发展中国家的实际,进行了富有开创性的研究。提出了“协和民主”“‘大联合内阁’比例代表制”“聚合式民主”“权力分享”“合作式权力转移”“跨族联盟”“跨族投票”等新的概念和新的制度设计,在这些研究中都蕴含了大量有关族际合作治理的设计和思考。

       鉴于上述理论和实践,笔者尝试地提出了族际合作治理概念,并对其做一初步探讨以求教于方家。

      

       一、族际合作治理的涵义

      

       亚、非等地的殖民地从宗主国的统治下获得独立并建立国家以来,如何将有着不同利益追求和认同的民族群体纳入到一定的政治秩序中,就成为新生的政权治理国家的重要任务。面对身份不同、文化各异的不同民族群体,如何协调和处理不同民族群体和平共存、合作发展问题也就成为政府治理活动的主要内容,族际合作治理应运而生。

       从形式上看,族际合作治理的主体是不同的民族群体。族际合作似乎是民族群体自发组织的一种合作活动。如是推演,族际合作治理似乎成为没有政府参与其中的、仅仅由民族群体自发之组织的治理活动。然而,从现实角度看,在今天的世界上,没有脱离了国家的民族群体,同样也没有离开了国家的族际政治。尤其对于后发展国家而言,国家的重要地位决定了多民族群体更多是通过一定的政治力量作用而共生于一定的领土之内,共处在一定的政府管辖之下。因而族际政治在受到民族群体之间复杂多样关系制约的同时,也日益受到了政府、政党等政治上层建筑的影响。因此,民族群体的利益?;ず腿ɡ怖氩豢一蛘紊喜憬ㄖ牧α亢妥饔?。同时,也不能不看到,在现代化和市场经济背景下,一些发展中国家的不同民族群体被动员起来,参与到了现代化和国家建设中去。对自身权益的关注使他们也成为国家治理中的参与者,由此也进一步影响了国家治理理论的发展。而已经步入到后工业社会的西方国家,在回归社会的影响下,一种新自由主义的公共管理理论应运而生??撕?Beate Kohler-Koch)认为,所谓的治理就是“将不同公民的偏好意愿转化为有效的政策选择的方法手段,以及将多元社会利益转化为统一行动,并实现社会主体的服从”。①即治理就是一种自下而上的过程。彼德(Guy Peters)认为,治理是在多元行动者合作基础上,为实现管理社会的一种运行过程。联合国组织在对治理涵义的解释上认为,“治理是指一套价值、政策和制度的系统,在这套系统中,一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策,以达成相互理解、取得共识和采取行动的过程”。②上述公共治理的理论传入到了非西方国家,并对非西方国家的治理理念和实践构成了不同程度的影响。然而,如果按照这样一种思路治理,势必带来公共权力的弱化和多元群体的强化。今天不少非西方国家,尤其是非洲国家,社会本身就高度异质化,再弱化国家在治理中的积极作用,反而使国家走向败政或乱政。而不少东南亚国家之所以在20世纪苏联和东欧国家剧变中保持了统一和发展,不能不和国家在其中的重要作用联系在一起。

       实际上,在不少发展中国家,稳定和发展是这些国家的第一要务,国家利益的考量有着举足轻重的地位,由此也决定了在这些国家中,政府和政党对这些国家的民族群体有着不同程度的重要影响。因此,族际合作治理绝不是排除了政府在其中发挥重要角色的族际间行为,而是由政府参与并发挥作用,有不同族群参与的一种治理活动。一方面,多民族发展中国家依然是国内秩序、公共物品、国家安全的提供者和维护者,政府扮演着重要的角色。因而把弱政府的多元治理观点运用到这些国家的实践不过是一种幻想。另一方面,在现代化的推动下,社会内部的不同群体,特别是不同的民族群体的竞争,促进了不同民族群体的政治参与热情,这些群体不再是政治的局外人,而是公共事务的参与者。传统的仅靠来自国家的治理活动已经捉襟见肘,只有通过一定的平台和机制设立,把不同民族吸纳进治理体系和治理活动中,才能有效地缓和并最终解决不同民族群体之间的矛盾和冲突,促进族际合作发展。因此,族际合作必须同时包括民族群体参与、政府发挥积极重要作用这两方面的要素。

       从族际合作中的主体自身状况看,多民族发展中国家的不同民族群体在经济上、文化上和身份认同上存在着种种实际差别,甚至内部存在着难以克服的矛盾和冲突。不同民族之间、不同民族与国家之间的合作能否实现和巩固,存在着很多的不确定因素。因而,族际合作存在着相当的复杂性和艰难度。就族际合作中民族群体的实力状况而言,尽管不少多民族发展中国家独立后确立了民族平等原则,为族际合作奠定了法制和政治基础,但不同民族群体在规模、人口、资源优势、政治影响力等诸多方面存在着实际的差别。优势的民族群体为了维护自己的地位而不愿使自己的利益被异己的民族群体分享,而弱势的民族群体也凭借自己的某种优势据理力争,双方处在矛盾之中。然而,彼此之间的相互需要又使他们在某些方面存在着合作的可能。这种既矛盾又合作的条件致使族际合作充满了变数;从合作的规模和针对的目标上看,不排除“合谋”③性的族际合作。一些民族群体情谊相投,历史相通,容易产生合作。尤其当着合作的主体在历史和现实中都受到中央政府的打压和不公正对待时,更容易联合起来对抗政府,如现今缅甸北部的一些山地民族为了维护其各自的利益而联合起来对付政府军。也有的民族群体与自己同命相连的民族群体联合起来,共同对付与自己竞争或敌对的民族群体或国家,以便寻求在政治生活中获得一席之地。从国家与优势民族群体关系而言,由于国家是现实的,从不少国家的政治实践看,国家不仅是一定的经济上占统治地位的阶级的国家,而且往往也是由具有一定政治的或经济优势的民族群体影响的国家。一些民族群体控制国家后,国家和这一民族群体之间形成了某种合作关系,甚至成为某一民族群体的工具,那些异己的民族被排斥在外或处于边缘地位上,由此引起了这些民族群体的强烈不满,甚至反抗。

       族际关系中的不同民族群体实力、地位、政治倾向的复杂性决定了多民族发展中国家族际合作治理的复杂性。它在某个时期是稳定的,也可能在某个时期是功利的、不稳定的、波动的。而当陷入后者时,对多民族国家的政治稳定,甚至区域或国际政治秩序都产生重要影响。因而为了保证族际合作能够处在一种相对的稳定的状态下,不少国家通过宪法、法律和各种政治制度,一方面对民族群体的权利和利益做出恰当的安排,以帮助这些民族群体尽快发展起来,以赶上与优势民族群体的发展水平,缩小彼此之间的实际差别;一方面也将政府的行为纳入一定的法制规范中。由此,族际合作治理不仅仅是一种“技术”,同时它也是一种治理机制。

       最后,就族际合作的本质要求而言,族际合作中的主体各有自己的利益偏好。不同的偏好会使族际关系陷入矛盾之中,然而各方的利益实现又离不开彼此的合作。发展族际合作,化解族际冲突也就成为不同民族群体共存和发展的最好选项,这正符合了合作的本质。④即合作就是一种共同行动。要达到这样的目的,既需要道德上的自律,并在共同的目标下结合起来,彼此信任并形成一种共有文化;另一方面,通过法律的、制度的和治理机制的安排,促进族际合作治理的发展和巩固。

       基于上述分析,笔者认为,所谓的族际合作治理就是国家和不同民族群体为了实现共同的利益和目标,建立起旨在促进和发展不同民族群体之间,不同民族群体与国家间相互支持、相互信任和相互帮助的机制和过程。不可否认,在多民族发展中国家,存在着作为民间的族际合作活动和行为。但只有在有国家支持和保证的条件下,才能发展一种更为稳定的、并对全局具有重要影响的族际合作。有鉴于此,族际合作治理有两层涵义:其一,从制度和机制角度说,指的是建立了由政府和不同民族群体共同参与的合作体系和机制;其二,从过程意义上看,指的是围绕共同利益和目标,针对不同民族群体之间、民族群体与国家合作中出现的共同问题和事务而展开的协调和管理活动。

      

       二、族际合作治理的表现形式

      

       在当代不少多民族发展中国家的治理活动中,族际合作治理已构成了国家治理体系和活动的一个环节,并在如下几个方面得到了展开:

       (一)包容性价值观念建构

       多民族发展中国家内部存在着不同的民族或宗教群体,整个国家共同文化基础脆弱。要把这些认同各异的民族群体组织起来,就需要建立一种为各个民族或宗教群体可以接受的包容性价值。从内容上看,这种价值往往以最初的开国领袖、杰出的政治家的思想作为重要内容,如印度的甘地(Indira Gandhi)、尼赫鲁(Jawaharrlal Nehru),印度尼西亚的苏加诺(Sukamo),越南的胡志明(Hǒ Chí Minh),巴基斯坦的真纳(Mohammad Ali Jinnah),新南非的曼德拉(Nelson Mandela)等杰出的政治家提出的重要理论和思想,均构成了这些国家一定时期价值的重要内容,不仅为这些国家独立后的相当时期的思想意识形态奠定了基础,而且也对这些国家不少民族群体的传统的价值观的转变提供了一定的发展方向。此外,一定的政党能够顺应形势,根据不同民族群体的利益要求,提出一系列的纲领、主张和政策,得到了不同民族群体的认同。在此纲领和政策指导下,不同民族群体超越了自我认同,实现了不同民族群体的合作与发展。例如,1991年新加坡人民行动党政府提出了《共同价值》,为新加坡这样一个为不同种族和谐共存奠定了基础。

       (二)确定和维护平等原则

    对多民族发展中国家而言,价值原则包括如公平正义、包容差异、平等自由等原则,其中民族平等原则对多民族共存与合作有着重要的意义。众所周知,在现代一些发展中国家,(点击此处阅读下一页)

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