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  • 彭錞:我国政府信息公开制度的宪法逻辑

    选择字号:   本文共阅读 81 次 更新时间:2019-03-14 01:10:07

    进入专题: 政府信息公开   宪法逻辑  

    彭錞  

       摘要:  近年来,我国政府信息公开工作同时出现“不足”和“过?!毕窒?。前者表现为公开实效不彰,后者指公开申请权滥用,由此带来对现行政府信息公开制度违反宪法逻辑的批评。在此背景下,有必要正本清源,梳理其宪法逻辑,为《政府信息公开条例》修订划定宪法边界、提供宪法指引。我国政府信息公开制度的宪法基础是参与民主原则;宪法定位上基本性质对应参与民主,而非代议民主,核心功能指向民主参政,不限于维权救济,内在限度追求理性有序,避免过犹不及;宪法展开方面则反映人民之四种主权者地位。在此视野下,现行制度在设计上整体符合宪法逻辑,“不足”和“过?!钡母丛谟谄涫导试诵形茨苈涫迪芊ɑ『投ㄎ?。但从宪法展开的角度考察,此轮修法在公共企事业单位信息公开、内部管理信息界定、政府信息公开与数据开放衔接与协调以及公民就不当公开或错误信息提起行政诉讼等问题上仍有待完善。

       关键词:  政府信息公开;宪法逻辑;人民主权;参与民主

       自2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)出台以降,我国政府信息公开系统已运行10年,取得了公开制度日趋完善、公开实践稳步推进、公开文化渐入人心等巨大成就。[1]然而,近年来,信息公开“不足”与“过?!蓖背鱿??!安蛔恪北硐治敌Р徽?,公开豁免事由常常沦为不公开的“挡箭牌”;[2]“过?!痹蚴侵感畔⒐昵肴ū弧吧偈斯壤谩?,“重复向政府申请信息公开、向法院提起信息公开诉讼,将政府信息公开制度作为谋求特殊利益的工具”。[3]对此,2017年6月公布的《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称《条例》修订草案)作出反应:一方面,正式确立“以公开为常态、不公开为例外”的原则(第5条),明确不公开例外必须由法律、法规设定(第13条),并对例外情形作出更为细化的规定(第14、16、17条);另一方面,正面规制信息公开申请权滥用,授权行政机关对重复提出的相同或相似申请不予重复处理(第31条),以及对申请公开大量信息的可以延迟答复(第36条)。然而,此轮修法未能触及的一个根本性问题是:我国政府信息公开制度是否符合宪法逻辑?

       我国现行宪法未明文规定知情权或政府信息公开,《条例》和《条例》修订草案的立法目的条款亦都没有“依据宪法,制定本法”的表述。但这并不意味我国政府信息公开制度缺乏宪法逻辑。事实上,时值信息公开立法修订,公开“不足”与“过?!碧粽讲⒋嬷毕?,厘清我国政府信息公开制度的宪法逻辑变得前所未有的必要甚至紧迫。这是因为:第一,十八届四中全会明确指出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”,任何立法的修改都应在宪法精神的指引下进行,不得脱出宪法所设立的框架。目前,《条例》修订草案已公布1年有余,学界对之也提出了大量意见和建议。[4]但遗憾的是,至今未见对信息公开制度宪法逻辑的深入分析。因此,为了给《条例》修改划定宪法边界,提供宪法指引,该项工作殊有必要。第二,面对公开“不足”与“过?!苯恢淖纯?,有学者提出这两种现象看似相反,实则反映同一个根本性问题,即现行政府信息公开制度违反了宪法逻辑,急需系统性重塑。[5]若其言之成理,那么《条例》修订草案便不能满足改革需要,我国政府信息公开制度也将继续处于背离宪法逻辑的尴尬境地。所以,明辨个中是非,绝不只是一个纯理论命题,而是具有紧迫的现实意义。

      

       一、政府信息公开制度的宪法基础

      

       尽管我国宪法文本未直接规定信息公开,但对信息公开制度宪法基础的思考,早在《条例》起草之际就已开始?!短趵纷医ㄒ楦宓?条为:“为保障公众行使知情权,参与管理国家和社会事务,促进政府信息流动,监督行政机关依法行使职权,根据宪法制定本条例?!倍源?,具体解释是:“尽管我国宪法并没有明确规定公民的信息自由权或者知情权,但宪法从两个方面为本条例提供了立法依据:第一,宪法第2条规定‘:人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务’。制定信息公开条例,是人民行使管理国家和社会事务权力的重要方面,是宪法规定的具体化。第二,宪法第27条规定:‘一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督’,宪法第41条规定:‘中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利’。制定信息公开条例,是政府保持同人民群众联系的重要方式,是人民监督政府工作的必要条件?!盵6]同时,相较于美国法将知情权视为言论自由之要素,[7]《条例》专家建议稿明确指出“在我国,虽然宪法第35条也规定了公民的言论与出版自由权,但由于我国仍然尚未制定新闻法与出版法,且对宪法第35条第内容也没有权威性的解释,因此,我们认为不宜将信息公开制度与言论自由权联系到一起,言论自由权的问题在我国应该通过其他立法单独解决”,这“算是我国信息公开制度的一个特点”。[8]由此可见,参与《条例》起草的专家是在参考国际经验的基础上,界定我国政府信息公开制度的宪法基础,即信息公开立法是《宪法》2条第3款之具体化。其目的在于通过信息公开让人民更好地行使管理国家、社会等公共事务的权力,其中包括《宪法》27、41条规定的监督、批评、建议、申诉、控告和检举权等。

       事实上,上述认识不光是学理判断,更为信息公开主管部门所接受?!短趵氛匠鎏ㄇ?,中纪委是推进我国信息公开制度建设的负责部门。[9]早在2004年,中纪委办公厅对政务公开的宪法基础就有如下表述“:我国宪法规定,我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,一切权力属于人民。人民当家作主,包括通过各种途径和形式、直接和间接参加国家经济、文化事业和社会事务的管理……这些规定以根本法形式确认了公民的‘知情权’。只有公民‘知情’,才能参政议政。如果政务不公开……人民群众不知情,那么人民群众就不可能充分行使自己的权利,人民当家作主就是一句空话。没有知情权,就没有议政权?!盵10]《条例》颁行后,作为全国政府信息公开主管部门的国办延续了这一立场。如2013年国办《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》指出“:依法实施政府信息公开是人民政府密切联系群众、转变政风的内在要求,是建设现代政府,提高政府公信力,稳定市场预期,保障公众知情权、参与权、监督权的重要举措?!?016年,以中办、国办联合发布《关于全面推进政务公开工作的意见》为标志,我国启动了从政府信息公开向政务公开的升级转型。[11]该意见重申:“全面推进政务公开,让权力在阳光下运行,对于发展社会主义民主政治,提升国家治理能力,增强政府公信力执行力,保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义?!本荽?,对政府信息公开工作的几任主管机关而言,其宪法基础始终植根于《宪法》2条第3款规定的参与民主原则。

       更重要的是,从实定法角度而言,这一立场在《条例》立法目的条款中得到了系统、全面的表达?!短趵返?条规定“:为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例?!薄短趵沸薅┎莅付源宋醋餍薷?。同专家建议稿相比,该条保留了“促进依法行政”,删去了“知情权”“参与管理国家和社会事务”和“促进政府信息流动”,增加了保障公众依法获取政府信息、提高政府工作透明度和发挥政府信息的服务作用等表述。但这非但没有改变政府信息公开制度以参与民主原则为宪法基础,反而把两者之关联表达得更加切实、准确、明晰和突出。

       1.用“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”替代“保障公众行使知情权”,并非否认知情权,而是更加切实地在我国语境下确立作为参与民主前提的知情权?!短趵繁旧聿⑽疵魑墓娑ㄖ槿ǜ拍?。对此,参与起草的周汉华教授曾这样解释:世界各国信息公开立法“使用得最多的应该是信息‘自由’法……从理论与历史的角度分析,不同的称谓反映的可能是法律文化传统上的细微差异?!杂伞胖胤从车氖切畔⑸昵胝叩闹鞴廴ɡ康鞯氖钦氐闹鞫逦?。鉴于:第一,我国宪法并没有明确规定公民的信息权利;第二,行政法规不便创设新的权利;第三,政府公开是当前党和国家的一项重点工作;第四,改革实践中也一直使用各种形式的‘公开’。因此。条例使用‘公开’更能反映我国现阶段的实际情况?!盵12]尽管“知情权”没有写进《条例》,但周汉华教授指出:“政府信息公开是实现人民当家作主民主权利的需要”,因为“实践中,人民要行使这些管理国家事务和社会事务的权力,其前提条件是知情,只有知情以后才能真正谈得上行使民主管理的权力?!倍耙萌嗣裰?,渠道是多种多样的,如加强各级人民代表与其选区的联系,加强各民主党派政治协商与民主监督的作用,加强各种形式的人民团体上情下达的作用,加强新闻舆论监督等等。在诸种渠道中,政府信息公开制度应该说是一项不可或缺的重要制度设计,它具有规范性强、成本低廉、参与面广、效果明显等特点?!盵13]

       2.与专家建议稿相比,《条例》最终稿第1条删去了“参与管理国家和社会事务”,代之以“提高政府工作的透明度”,更加准确地表明宪法参与民主原则在政府信息公开领域的适用对象?!安斡牍芾砉液蜕缁崾挛瘛笔侵苯釉谩断芊ā?条第3款的表述。但如上所言,政府信息公开只是我国信息公开制度建设的一部分,除此之外还有多种非行政机关的公开机制,这一切共同构成公民有效参与管理国家和社会事务,落实参与民主的信息基础。然而,作为行政法规,《条例》不宜设定非行政机关的信息公开义务。因此,专家建议稿认为:“尽管我国改革实践中已经广泛推行了‘审判公开’、‘检务公开’与‘立法公开’等举措,本条例仍不宜将它们包括在内?!盵14]故第1条不再抽象地援引参与民主的宪法规定,而是把适用对象限定为政府,表述更加准确。

       3.《条例》第1条将专家建议稿中的“促进政府信息流动”改为“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”,将以信息公开促进参与民主的立法目的表达得更加明晰。专家建议稿对“促进政府信息流动”的内涵解释如下:“信息化与信息社会要求政府信息资源的自由流动,以促进经济增长……在所有国家,由于政府是最大的信息所有者和控制者,国家信息化或者信息社会的前提是政府信息化,而政府信息化的核心是政府信息资源的有效开发和利用……我国由于长期的封建传统影响,政府透明度不足一直是一个比较突出的问题。缺少透明度的实质是政府信息资源难以为社会所利用,造成社会资源的巨大浪费……严重制约了经济发展……如何保障政府信息充分为社会所利用,推动国家信息化,在制度、技术和市场等方面均存在相当的创新空间……当务之急是首先从认识上明确政府信息资源的战略性地位,通过制定政府信息公开条例为制度创新奠定法律基础?!盵15]可见,《条例》终稿的表述比建议稿更加明晰,直接点出政府信息流动旨在发挥对社会公众的服务作用。而这正是人民参与国家社会管理,真正当家作主之必然要求。因为政府信息不是政府私产,而是属于人民,唯有公开才能为其服务?!断芊ā?9条规定国家提高全国人民的科学文化水平,第47条规定国家对公民从事教育、科学、技术、文学、艺术等创造性工作给以鼓励和帮助,这些规范的落实都有赖于政府信息自由流动。

    4.《条例》第1条把专家建议稿的“监督行政机关依法行使职权”改为“促进依法行政”,更加突出政府信息公开服务于参与民主。我国《宪法》2条包含3款,第1款奠定人民主权原则,第2款确立人大代议制度,第3款规定参与民主制度。(点击此处阅读下一页)

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    本文责编:陈冬冬
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