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  • 范逢春:从善政到善治:廉洁政治发展的逻辑进路

    选择字号:   本文共阅读 132 次 更新时间:2018-11-23 00:51:10

    进入专题: 廉洁政治   公民参与  

    范逢春  

       内容提要:善治理论强调国家权力向社会回归,倡导政府和公民对国家的共同管理?!吧普钡健吧浦巍钡穆呒吠卣沽肆嗾蔚姆⒄故佑?。作为思想层面的政治立场和目标、制度层面的政治制度和评价、实践层面的政治行为方式,廉洁政治也是实现善治的必要条件?;诙叩穆呒亓?,在政府和公民两个维度创新廉洁政治建设路径,要求政府规范自身权力运行,发挥主导作用,引导公民有序参与;需要提高公民的政治参与度和有效性,由多元化主体推动廉政建设进程,以回应廉政与善治二者对于公正廉洁的共同价值追求。

       关 键 词:善治  廉洁政治  公民参与

      

       “一切有权力的人都爱滥用权力,这是万古不变的经验,防止权力滥用的办法,就是用权力约束权力,权力不受约束必然产生腐败?!盵1]169腐败伴随着权力的出现而产生,与廉洁政治相对立;反腐倡廉也就成为世界各国政治建设过程中的共同目标。中共十八大报告明确指出“反对腐败,建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大问题”,并提出了“干部清正、政府清廉、政治清明”的三清目标[2]50。十八届三中全会强调“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,建设廉洁政治,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”[3],对建设廉洁政治提出了更为具体的思路和要求,彰显了执政者对于反腐倡廉的高度重视。十八届四中全会提出,要完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。廉洁政治发展成为了社会主义民主政治建设的主要任务,是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。问题不在于是否需要推进廉洁政治,而在于如何推进廉洁政治。这需要有新的改革进路。20世纪90年代兴起的“善治”理论倡导多元主体对公共生活的共同管理,在各种不同的制度关系中,规范权力活动,以最大限度地增进公共利益,相对于传统的“善政”是对廉洁政治的崭新发展思路。从善治理论的主旨与廉洁政治的内涵出发讨论二者的逻辑关联,可知善治理论为廉政发展提供了路径创新的理论支撑,而廉洁政治也是实现善治的必要条件。

      

    一、廉洁政治的内涵与要素


       有关廉洁政治的研究在中西方都可溯本追源。西方自古希腊以来,柏拉图的“理想国”、莫尔的“乌托邦”、卢梭的“人民主权说”、洛克的“分权理论”、马克思的“廉价政府”等理论学说都包含着对廉洁政治的根本诉求,贯穿世界范围内廉政政治的形成史。古代中国的廉政观也源远流长,自秦始皇始,“凡为吏之道,必清洁正直”即成为遴选官吏的律法规定;至唐,唐太宗李世民“深恶官吏贪浊”,故此奉行“有枉法受财者,必无赦免”;从古至今,明君、清吏因清正、廉洁、自律而得到民众尊重。廉洁政治作为现代国家治理的普遍要求与基本要素,是国家治理现代化的本质性、内在性、的一个规定性要求,有着多维的内涵与清晰的结构。

       (一)廉洁政治的基本内涵

       赛缪尔·P.亨廷顿将腐败定义为“国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为,公职官员没有自律感、缺乏操守,妄取分外之利,不尽职内之责?!盵4]45狭义的廉洁政治可以理解为不谋私利的政治,政府和国家公职人员在权力行使中公正严明、廉洁高效、不以权谋私。但从广义概念分析,廉洁政治不应拘泥于反腐败,而应从被动、惩罚性的反腐败拓展为主动、发展性的廉政建设。其内涵体系可以分解为思想、制度和实践层面。

       1.思想层面

       思想层面,廉洁政治是一种政治立场和政治目标。政治立场代表政治主体在认识和解决各种问题的出发点、落脚点及所持态度。作为一种政治立场的廉洁政治要求公职人员将公共利益放在首位,将清正廉洁作为行使权力的出发点和落脚点,对以权谋私行为持“零容忍”的态度。政治目标代表政治发展进程的方向和基本的价值诉求。作为政治目标,廉洁政治是公民的共同期盼和政治发展价值诉求的直接体现。只有政治廉洁,公共权力才能正常运行,公共利益和资源才能得到平等分配,公民合法权益才能得到有效?;?。在我国,廉洁政治是党和国家治国理政的政治目标,也是政治文明不断发展的根本保证。

       2.制度层面

       制度层面,廉洁政治是一种政治制度建设和政治评价。制度是规范社会运行、实行有效控制的机制,政治领域中,廉洁政治不仅作为立场和目标存在,还作为制度和规范存在。廉洁政治的建设重点即制度建设,通过制度规范权力主体的行为并激励其正确掌权用权,进而维护政治合法性和政治秩序,是廉洁政治建设积极发展的重要保证。针对我国当前反腐态势,建立具备合法性、科学性和民主性的廉政制度是当务之急。政治评价是指“评价主体根据特定标准,对有约束力的政治决策及其执行过程做出价值判断,既可以是政治组织的自我评价,也可以是公民、社团等社会公众的评价?!盵5]作为政治评价标准的廉洁政治用以评价政治组织自身的廉洁状况,社会公众也可通过民意调查、社会活动等政治参与方式评价政治廉洁的状况,从而为政府和公共部门的政治决策提供依据和参考。

       3.实践层面

       实践层面,廉洁政治是一种政治行为方式。既然“全部社会生活在本质上都是实践的”[6]56,那么廉洁政治就不能仅仅停留在思想和制度层面,必须通过实践行为使思想和制度得以具化和执行。作为一种政治行为,廉洁政治要求执掌公权力的公共部门及公职人员在行使权力的过程中将公共利益放在首位,以廉洁清正、不谋私利的行为方式而非滥用权力、贪污腐败的方式行政。廉洁政治建设核心在于实践,其成败与否,需要通过权利主体的行为方式来检验。

       (二)廉洁政治的基本要素

       如果将廉洁政治建设视为一个复杂系统,则系统内外存在一系列联系紧密和相互作用的基本要素。就系统内的主体而言,公职人员、公共部门是廉政主体要素;就环境而言,政治环境、社会环境是系统内、外部环境要素。

       1.主体要素

       公职人员是否清正廉洁是廉洁政治的最基本要素。公职人员是廉洁政治建设的终端载体,其行为方式直接体现廉政建设的成果。公职人员是否清正,最为公众关心也最易直观感受。古今中外,清正都是公职人员必须具备的道德准则和从政为官的底线。通过制度规范、教育引导、舆论监督等自律和他律方式,将廉洁理念内化为公职人员的道德修养,进而外化为规范的行为方式,是廉政建设的重要手段。

       公共部门是否清廉反映廉洁政治的机制及其有效性。清正廉洁是公共部门的应然属性,公共部门应在公务活动和权力运行的各个环节建立机制,确保公共利益得到平等分配,使社会成员享受平等的公共服务。如果公共部门行权不公,以公权谋私利,必然会导致公众的信任缺失,使政府失去合法性基础,导致政治秩序的混乱。研究表明,在政治影响之外,公共部门的清廉程度与一国包括经济增长、个人福利、生活质量等方面的繁荣程度密切相关。2013年全球清廉指数排名前十的国家中有九个国家位列全球繁荣指数前十榜单,一定程度上反映政府清廉与经济社会发展的相互作用。

       2.环境要素

       廉政建设要求清明的政治环境。政治清明是我国传统政治文化中倡导的政治理念,清明是政治的本质属性,也是政治文明发展的必然要求。从形式上看,政治清明包含廉政建设中先进的政治理念、完善的政治制度、有序可行的政治行为;从内容上看,政治清明包含了廉洁奉公的政治立场、以民为本的执政理念、公平正义的价值取向、民主法治的法治观念,既是政治主体清正廉明的影响因素,也是一种廉洁公正、安定有序、民众满意的政治环境和社会状态的具体体现。

       廉洁政治同样要求正面的社会环境。要实现公共利益的最大化,不仅需要公共部门在社会治理中发挥主导作用,也需要非政府组织及公民的有效参与。政府和社会应建立相互监督、良性互动的合作关系。廉洁政治的建设仅仅依靠公共部门和公职人员是远远不够的,还需要对社会风气这一外部因素给予关切。假设社会公众对廉政价值观持普遍认同的态度,在社会交往中讲法理、讲制度,自觉抵制弄虚作假、贪污贿赂、凡事靠关系等行为,用自身的行动传播廉政价值观,推动人情社会向法治社会转变,在全社会形成崇廉御腐的文化氛围,就能够为廉洁政治建设创造有利的外部条件。培育公民的民主参与意识,促使公民能够主动监督、参与廉政建设,将廉政文化的软实力价值转化为廉洁政治建设的引导力、凝聚力和影响力至关重要。

      

    二、善治与廉洁政治的逻辑关照


       根据1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中的论述,“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排?!盵7]治理理论认为公共服务的多元化供给是现代社会发展的必然要求和选择,体现的是“一系列活动领域的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能发挥作用”[8]75。然而“市场、国家和治理都会失败,这没有什么可惊奇的。因为失败是所有社会关系的一个重要特征?!盵9]30虽然元治理(meta-governance)强调了治理失灵时政府的重要作用,但治理失灵与责任不清仍不可避免地成为治理理论发展的掣肘。作为克服治理失效问题最具影响力的理论,善治追求的是“良好的治理”,“概括地说,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。较之‘善政’,善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程是一个还政于民的过程,公民社会是善治的现实基础?!盵10]8-9

       (一)善治:廉洁政治建设的理论支持

       在俞可平看来,善治应包含10个基本要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效、参与、稳定、廉洁与公正[11]。善治理论作为一种有着丰富价值意蕴的理论,主张公共产品生产与供给的主体多元化,倡导公共治理过程的法治化与透明化,强调公共管理的责任性与有效性,呼吁国家权力向社会的回归。这些理论主张与廉洁政治发展有着深层的逻辑同一性,为廉洁政治建设提供了理论支撑。

       1.合法性与法治

       政府合法性是善治政府最基本的条件,此处合法性有两层含义:“第一层含义不是法学意义上的合法,它与法律规范没有直接的关系,从法律的角度看是合法的东西,并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序,才具有政治学中所说的合法性,且合法性越大善治的程度便越高?!盵12]合法性政府能够?;す竦暮戏ㄈㄒ娌⑿髡牍裰涞墓叵?,使政府的行为得到公民的认可,政府的权威得以保障。合法性的第二层含义,指法治意义之下的政府行为。法律是公共行政的最高准则,政府必须依法行政。法治在规范政府行为的过程中能够有效避免人治中权力滥用等弊端,这正是廉政建设的要求所在??杉?,善治对政府行为“合法性”和“法治”的要求,与廉洁政治讲求公共部门以清廉确保其合法性的基本要素相契合。

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    本文责编:陈冬冬
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    文章来源:《甘肃社会科学》 2017年05期

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